水环境治理“河长制”的悖论及其化解
王勇;
摘要：
"河长制"是破解我国当前水环境治理困局的一种制度创新。然而,作为一种没有经过充分理论论证和实践检验的新生制度,其在水环境治理过程中发挥巨大作用的同时也由于自身的不完善而不可避免存在着法治与人治、集中与民主、临时与长治、统一与多元等矛盾与问题。应通过程序理性的引入和法治品质的提升,政府主导与公众参与之有效联接,目标责任制的法治化与内在化,以及结构优化与法律关系转换来平衡上述矛盾。惟其如此,水环境治理方可实现标本兼治、长治久安。
关键词： 河长制;问题;对策
基金项目: 国家社会科学基金重点项目《社会体制改革和社会管理创新——社会管理创新的法治化路径及其实现机制》(项目编号:11AZD020);国家社会科学基金项目《行政法视野下跨行政区域水污染治理研究》(项目编号:12CFX030)的阶段性成果
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参考文献：
- [1]2013年2月16日,浙江省杭州毛源昌眼镜有限公司董事长金增敏在微博上爆料称,浙江省温州市瑞安仙降街道一河流工业污染严重,如果环保局长敢在河里游泳20分钟他就拿出20万。该微博引发广泛关注和评论,一时间诸多网友纷纷悬赏当地环保局长下河游泳。其实,此种巨额悬赏“醉翁之意不在酒”,其表达的是公众对当地生态环境,尤其是河道水环境状况恶化的不满,以及期望引起政府和社会各界关注,共同投入到水环境改善的努力之中。
- [2]王灿发:《地方人民政府对辖区内水环境质量负责的具体形式——“河长制”的法律解读》,载《环境保护》2009年第5A期。
- [3]夏雨:《多元行政任务下的目标考核制——以当前环境治理为反思样本》,载《当代法学》2011年第5期。
- [4]何琴:《“河长制”的环境法思考》,载《行政与法》2011年第8期。
- [5]夏宝龙:《以“五水共治”的实际成效取信于民》,载《人民日报》2014年1月22日。
- [6]同前引[2]。
- [7]朱卫彬:《“河长制”在水环境治理中的效用探析》,载《江苏水利》2013年第10期。
- [8]刘晓星、陈乐:《“河长制”:破解中国水污染治理困局》,载《环境保护》2009年第5期。
- [9]甘慧珊:《作为应急协调机构的领导小组:运行现状与内在逻辑》,载《特区经济》2012年第11期。
- [10]肖显静:《河长制:一个有效而非长效的制度设置》,载《环境教育》2009年第5期。
- [11]同前引[3]。
- [12]王锡锌:《行政程序理性原则论要》,载《法商研究》2000年第4期。
- [13]张元友、叶军:《我国环境保护多中心政府管制结构的构建》,载《重庆社会科学》2006年第8期。
- [14]Arnstein以公众参与实质影响力为基础,将公众参与方式分为三大类八个等级,第二等级参与方式为“象征式参与”(Tokenism),在这种形态中,普通民众可借由利益团体等组织形式发表统一意见,决策者因压力而需适度考虑其利益,但总的来说这些意见对决策者仅具有有限的参考影响作用。具体分为告知(Informing)、咨询(Con-sultation)和安抚(Placation)三种,其中“告知”意味着公众基本上只有知情权,而无法置喙决策内容;“咨询”除了信息提供之外,还提供相应的沟通渠道,以促使公众意见得到传递,但对决策并无实质影响;“安抚”则更进一步,决策者不仅提供民众意见表达的渠道并且能够保证这些意见在一定程度上获得采纳。See Sherry R.Arnstein,A Ladder of Citizen Participation,Vol.35JAIP No.4,216-224(1969).转引自唐明良:《公众参与的方式及其效力光谱——以环境影响评价的公众参与为例》,载《法治研究》2012年第11期。
- [15]杭州市城管委河道监管中心为配合“河长制”实施,加强黑臭河道治理的民间监督,面向全社会招募47条黑臭河道民间监督员,其成员经过层层筛选,具有一定的代表性,上岗之前经过专门培训,培训内容包括河长职责,“治污水”的工作方法、工作内容和工作制度,城市河道治理相关知识,因而又提升了其专业性,从具体工作内容来看,包括协助(政府)“责任河长”开展“治水”工作的监督检查,并将相关情况反馈给“责任河长”和相关职能部门;收集市民意见,包括市民对河道治理方案有什么意见,最迫切需要解决的问题是哪些,治理工程中有无扰民、有无偷工减料,治理之后的成效怎么样等;协助职能部门开展“治水”的具体工作,比如日常巡查、排放口检查等,具有一定的广泛性和可操作性。参见任彦,俞倩,高媛媛:《56位民间河长新鲜出炉以后他们的生活要围着“河”转》,载《杭州日报》2014年4月18日。
- [16]嘉兴市南湖区环保局从辖区内挑选遵纪守法,具有较高的政治素质和生态文明素养,身体健康且热爱、关心支持环保事业,有一定的环保和相关法律知识的市民组成评审团,评审团成员可以参加包括行政处罚案件在内的多项环保事务的评审,评审意见合理的多被环保机关吸收;不被采纳的,环保机关页说明理由。通过这种做法不仅使环境执法更集中民智、体现民意、凝聚民力,更重要的是搭建起了市民与环保部门沟通的新平台。参见俞艳婷,夏凤萍:《南湖区环保公众评审团说话有"分量"评审意见94%被采纳》,载《嘉兴日报》2010年1月8日。
- [17]在此阶段,公众成为真正的全部或者部分决策者,决策机关的职能被弱化,更多承担监督和协调之责。根据不同强度,该等级可分为合作(Partnership)、授权(Delegated Power)、公众控制(Citizen Control)三者。参见前引[14]。
- [18]早在1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》第十六条就规定:“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。”2008年修订后的《水污染防治法》第五条更进一步,规定“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度,将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容”。
- [19]夏雨:《跨行政区域水污染治理研究——以行政法律关系中的区域政府为中心》,浙江大学光华法学院2011年博士毕业论文,第57页。
- [20]许建萍、王友列、尹建龙:《英国泰晤士河污染治理的百年历程简论》,载《赤峰学院学报(汉文哲学社会科学版)》2013年第3期。
- [21]姜彤:《莱茵河流域水环境管理的经验对长江中下游综合治理的启示》,载《水环境保护》2002年第3期。